Resolución Nº 0018-2022-JNE

Expediente Nº JNE.2021090411

CANCHIS - CUSCO

SUSPENSIÓN

RECURSO DE APELACIÓN

Lima, dieciocho de enero de dos mil veintidós

VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por doña Kari Erlinda Macedo Condori, alcaldesa de la Municipalidad Provincial de Canchis, departamento de Cusco (en adelante, señora alcaldesa), en contra del Acuerdo de Concejo Nº 055-2021-CM-MPC, del 6 de julio de 2021, que aprobó su suspensión en el cargo, por la causa de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al Reglamento Interno del Concejo (en adelante, RIC), prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).

Oído: el informe oral.

PRIMERO. ANTECEDENTES

1.1. Con el escrito del 17 de junio de 2021, doña Elvira Hañari Quispe, don Pablo Cahuana Calle, doña Yessica Prissila Tinta Gutiérrez, doña Brigitte Yamely Larico Cárdenas, don Limberth Lucio Roca Surco, doña Susana Ticona Mamani y don Óscar Celestino Quispe Solórzano, regidores del Concejo Provincial de Canchis, departamento de Cusco, solicitaron que, en una sesión extraordinaria de concejo, se evalúen los hechos ventilados por la emisora de “video radial” Exitosa Noticias, el 13 de junio de 2021, con relación a supuestos actos ilícitos de cobro de cupos a cambio de puestos de trabajo, en los que habría participado la señora alcaldesa.

1.2. En la Sesión Extraordinaria Virtual de Concejo Municipal Nº 11, del 5 de julio de 2021, el concejo municipal aprobó1 la suspensión de la señora alcaldesa por el plazo de treinta (30) días. Tal decisión se formalizó en el Acuerdo de Concejo Nº 055-2021-CM-MPC, del 6 de julio de 2021.

1.3. El 26 de julio de 2021, la señora alcaldesa interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo Nº 055-2021-CM-MPC.

SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS

2.1. La señora alcaldesa expuso los siguientes argumentos:

a. Se impuso la sanción de suspensión sin observar las garantías del debido proceso.

b. No existió notificación previa en relación con algún pedido de suspensión, no se le ha imputado cargos ni corrido traslado para que efectúe sus descargos, lo cual ha impedido su derecho a la defensa.

c. Se vulneró el principio de imparcialidad porque los solicitantes son los mismos regidores que determinaron que la suspendieran en el cargo.

d. Se convocó a una sesión en la que se trataría los hechos suscitados en un medio de comunicación el 13 de junio de 2021; sin embargo, dicha sesión de concejo fue suspendida.

e. Por otro lado, se impuso una sanción de suspensión bajo la infracción de un tipo administrativo sancionador totalmente abierto y ambiguo, tal como es la falta grave por atentar en contra de la “ética y moral”. En ese sentido, se vulneró el principio de tipicidad, puesto que no es posible conocer con certeza cuáles son las conductas que atentan contra lo previsto en el RIC.

f. Existen pronunciamientos del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones (Resoluciones Nº 289-2020-JNE y Nº 0076-2019-JNE), que consideran que la sanción por falta grave prevista en el numeral 5 del artículo 49 del RIC es inaplicable.

CONSIDERANDOS

PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la Constitución Política del Perú

1.1. El literal d del numeral 24 del artículo 2 determina lo siguiente:

Artículo 2. Toda persona tiene derecho:

[...]

24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:

[...]

d. Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley.

1.2. El artículo 51, respecto a la supremacía de la Constitución, señala:

La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado [resaltado agregado].

1.3. El artículo 109 establece que:

La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.

En la LOM

1.4. El numeral 4 del artículo 25 dispone que el cargo de alcalde o regidor se suspende por acuerdo de concejo en el siguiente caso:

[...]

4. Por sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal.

1.5. El artículo 44, referido a la publicidad de las normas municipales, prescribe:

Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dietas de los regidores deben ser publicados:

1. En el Diario Oficial El Peruano en el caso de todas las municipalidades de la provincia de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao.

2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.

3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos.

4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.

Las normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la propia norma postergue su vigencia.

No surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión.

En el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General2 (en adelante, TUO de la LPAG)

1.6. El artículo 248, con relación a los principios de la potestad sancionadora administrativa, regula lo siguiente:

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

1. Legalidad.- Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.

[...]

4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.

A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.

En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.

5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables.

Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.

[...]

8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.

[...]

10. Culpabilidad.- La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.

En la jurisprudencia del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones

1.7. La Resolución Nº 0442-2020-JNE, del 10 de noviembre de 2020, indica:

[...] el legislador ha facultado en la máxima autoridad municipal, esto es, en el concejo municipal, dos competencias: i) elaborar un RIC y tipificar en él las conductas consideradas como faltas graves, es decir, la descripción clara y precisa de la conducta en la que debe incurrir el alcalde o regidor para ser merecedor de la sanción de suspensión, y ii) determinar su comisión por parte de algún miembro del concejo municipal.

1.8. En la Resolución Nº 0188-2018-JNE, del 26 de marzo de 2018, se especifica, además, que la publicación del RIC no solo está relacionada con la ordenanza que lo aprueba o modifica, sino también con los artículos que lo comprenden.

En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones3 (en adelante, Reglamento)

1.9. El artículo 16 contempla:

Artículo 16.- Sujetos obligados al uso de la Casilla electrónica

Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de su publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación.

SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso de apelación se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.

Elementos de la causa de sanción impuesta por falta grave de acuerdo con el RIC

2.2. En reiterada jurisprudencia, el Supremo Tribunal Electoral4 estableció que, para imponer válidamente la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de una falta grave prevista en el RIC, se debe verificar la concurrencia de los siguientes elementos:

a. El RIC debe haber sido publicado de conformidad con el artículo 44 de la LOM (ver SN 1.5.), en virtud del principio de publicidad de las normas, reconocido en el artículo 109 de la Constitución Política de 1993 (ver SN 1.3.), y debe haber entrado en vigencia antes de la comisión de la conducta imputada a la autoridad municipal, en aplicación del principio de irretroactividad, reconocido en el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG (ver SN 1.6.).

b. La conducta imputada debe encontrarse clara y expresamente descrita como falta grave en el RIC, conforme lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas, consagradas en el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú (ver SN 1.1.), y en los numerales 1 y 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG (ver SN 1.6.).

c. La sanción debe recaer sobre la autoridad municipal que realiza, efectivamente, la conducta comisiva u omisiva que se encuentra descrita en el RIC como falta grave, de acuerdo con el principio de causalidad, reconocido en el numeral 8 del artículo 248 del dispositivo legal en mención (ver SN 1.6.).

d. La existencia de intencionalidad de la autoridad municipal en realizar la conducta comisiva u omisiva tipificada como falta grave en el RIC debe acreditarse, en virtud del principio de culpabilidad en el ámbito administrativo, reconocido en el numeral 10 del artículo 248 del TUO de la LPAG (ver SN 1.6.).

2.3. Con relación al primer elemento, cabe precisar que la publicidad de las normas constituye un requisito esencial que determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad de estas. Así, en observancia de los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú (ver SN 1.2. y 1.3.), las normas municipales como el RIC, que es aprobado por ordenanza, rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que esta postergue su vigencia y no surte efecto legal si no se ha cumplido con su difusión, conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la LOM (ver SN 1.5.).

2.4. En este caso, se observa que el RIC fue aprobado a través de la Ordenanza Municipal Nº 001-2019-CM-MPC. Dicha ordenanza y el texto íntegro del RIC fueron publicados el 19 de enero de 2019, en el diario La República. Del mismo modo, con la Ordenanza Municipal Nº 006-2019-CM-MPC, se modificó el RIC incorporándose una nueva falta grave, en el numeral 5 del artículo 49. Esta ordenanza fue publicada, de manera íntegra, el 28 de marzo de 2019, en el diario La República, por lo que se encuentra vigente desde el día siguiente de su publicación.

Aunado a ello, ambas ordenanzas municipales y el RIC se encuentran publicados en el portal electrónico institucional de la Municipalidad Provincial de Canchis5.

Por consiguiente, se verifica que la publicación del RIC se ha dado conforme al orden de prelación señalado en el artículo 44 de la LOM (ver SN 1.5.).

2.5. Con relación al segundo elemento, cabe mencionar que las faltas graves y sus respectivas sanciones deben encontrarse conforme a la LOM, al TUO de la LPAG y a la jurisprudencia de este órgano colegiado, con observancia del subprincipio de taxatividad –manifestación del principio de legalidad–, el cual exige que las prohibiciones que definen sanciones administrativas estén redactadas a un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano comprender sin dificultad el supuesto de hecho factible de sanción. De igual modo, es necesario que se precisen las sanciones pasibles de imponerse por la comisión de dichas infracciones o faltas graves, debiendo encontrarse, entre estas, precisamente la sanción de suspensión por un periodo máximo de treinta (30) días calendario.

Por ello, se debe recordar que no resulta suficiente que el hecho atribuido se considere como infracción para que proceda la imposición legítima de una sanción de suspensión, pues se requiere necesariamente que este hecho sea considerado por el RIC como una falta grave, no siendo aceptables dispositivos genéricos e indeterminados. Asimismo, para que se cumpla el subprincipio de taxatividad, además de que el hecho imputado se encuentre previa, clara y expresamente tipificado en el RIC de la entidad edil como falta grave, resultará necesario que se precisen las sanciones pasibles de imponerse por la comisión de dichas infracciones o faltas graves, tal como lo ha señalado el Tribunal Constitucional en las Sentencias Nº 2192-2004-PA/TC, y Nº 00019-2008-PI/TC.

2.6. En el caso concreto, se sancionó con suspensión a la señora alcaldesa por haber cometido la falta grave establecida en el numeral 5 del artículo 49 del RIC, esto es:

Artículo 49.- De las faltas graves

Se consideran faltas graves, que ameritan una sanción de suspensión de treinta (30) a ciento ochenta (180) días sin goce de remuneraciones a las siguientes:

[...]

5. Contra la ética y la moral.

2.7. De acuerdo con el principio de tipicidad, las conductas previstas como infracciones deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, esto a efectos de que los ciudadanos estén en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos. De ahí que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada a la sola voluntad de la administración.

2.8. Así, se verifica que la falta grave contemplada en el numeral 5 del artículo 49 del RIC es una disposición genérica que no determina con suficiente grado de certeza la conducta que constituye infracción, sino que considera como falta grave cualquier hecho que pudiera ser contrario a la ética o a la moral.

2.9. De lo expuesto, en el numeral 5 del artículo 49 del RIC no se observa el principio de tipicidad, de obligatorio cumplimiento en todo procedimiento administrativo sancionador, por lo que no se constituye como un referente válido para evaluar la comisión de una falta grave por parte de la señora alcaldesa.

2.10. Siendo así, los hechos imputados no pueden ser objeto de sanción sobre la base de dicha regulación, lo cual implica que la solicitud de suspensión devenga en improcedente y sea nulo todo lo actuado en el procedimiento que se desarrolló para tal fin.

2.11. Cabe precisar que la decisión adoptada por este órgano colegiado únicamente se circunscribe al procedimiento de suspensión seguido en contra de la señora alcaldesa, sin perjuicio ni desmedro de lo que se resuelva en otras instancias, sean administrativas, civiles o penales, con relación a los hechos denunciados y a las demás personas presuntamente involucradas.

2.12. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento (ver SN 1.9.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

1. Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por doña Kari Erlinda Macedo Condori, alcaldesa de la Municipalidad Provincial de Canchis, departamento de Cusco; y, en consecuencia, REVOCAR el Acuerdo de Concejo Nº 055-2021-CM-MPC, del 6 de julio de 2021, que aprobó su suspensión en el cargo, por la causa de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al Reglamento Interno del Concejo, prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; y, REFORMÁNDOLO, declarar IMPROCEDENTE la solicitud de suspensión propuesta en su contra y nulo todo lo actuado en el procedimiento que se desarrolló para tal fin.

2. RECOMENDAR al Concejo Provincial de Canchis, departamento de Cusco, que realice una adecuada tipificación de las faltas o infracciones, y se precise la sanción de cada una de las conductas tipificadas como infracción en el Reglamento Interno de Concejo.

3. PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica, aprobado por la Resolución Nº 0929-2021-JNE.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

SALAS ARENAS

MAISCH MOLINA

SANJINEZ SALAZAR

SÁNCHEZ VILLANUEVA

Sánchez Corrales

Secretario general (e)

1 Por once (11) votos a favor de los miembros del concejo municipal.

2 Aprobado con el Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, del 25 de enero de 2019.

3 Aprobado por la Resolución Nº 0929-2021-JNE, publicada el 5 de diciembre de 2021, en el diario oficial El Peruano.

4 Resoluciones N.os 1142-2012-JNE, 0296-2014-JNE, 0076-2019-JNE, 0122-2019-JNE, 0148-2019-JNE y 0142-2020-JNE.

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